上訴人重慶市涪陵區(qū)水利局（以下簡(jiǎn)稱(chēng)涪陵區(qū)水利局）與被上訴人四川省元泰建設(shè)工程有限公司（以下簡(jiǎn)稱(chēng)元泰建設(shè)公司）水利行政處罰一案，不服重慶市南川區(qū)人民法院（2020）渝0119行初70號(hào)行政判決，向本院提起上訴。本院受理后，依法組成合議庭進(jìn)行了審理，現(xiàn)已審理終結(jié)
重慶市涪陵區(qū)水利局與四川省元泰建設(shè)工程有限公司其他二審行政判決書(shū)
案號(hào)：（2020）渝03行終161號(hào)
判決日期：2021-03-23
法院：重慶市第三中級(jí)人民法院
訴訟參與人信息
案件基本情況
原審判決查明，元泰建設(shè)公司通過(guò)招投標(biāo)中標(biāo)重慶市涪陵區(qū)農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)水磨灘中型灌區(qū)節(jié)水配套改造工程（設(shè)計(jì)變更部分）五標(biāo)段工程（以下簡(jiǎn)稱(chēng)水磨灘節(jié)水改造工程五標(biāo)段）。2015年9月21日，元泰建設(shè)公司與發(fā)包人重慶市涪陵區(qū)水磨灘水庫(kù)管理所、建設(shè)管理單位重慶市涪陵區(qū)珍溪鎮(zhèn)人民政府、監(jiān)理人重慶華大建筑工程監(jiān)理有限公司簽訂了《重慶市水利水電土建工程施工合同》約定：一、工程概況，1.1工程名稱(chēng)：涪陵區(qū)農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)水磨灘中型灌區(qū)節(jié)水配套改造工程（設(shè)計(jì)變更部分）五標(biāo)段。1.2工程地點(diǎn)：涪陵區(qū)洪湖水庫(kù)下壩干渠、左支渠、右支渠、萬(wàn)丈崖支渠沿線(xiàn)。……1.5工程規(guī)模：中型。建設(shè)任務(wù)：洪湖水庫(kù)下壩干渠、左支渠、右支渠、萬(wàn)丈崖支渠防滲整治共5.86公里。1.6工程概算審批總投資270萬(wàn)元；資金來(lái)源：中央投資160萬(wàn)，市級(jí)配套110萬(wàn)元。……三、合同價(jià)款3.1合同價(jià)款承包方式：一般項(xiàng)目和安全生產(chǎn)費(fèi)用采用固定總價(jià)承包，建筑工程采用清單計(jì)價(jià)承包。3.2合同總價(jià)人民幣2688120.41元（大寫(xiě)貳佰陸拾捌萬(wàn)捌仟壹佰貳拾元肆角壹分），其中：一般項(xiàng)目72755.75元，安全生產(chǎn)費(fèi)用39725.92元，建筑工程2575638.74元。四、合同工期及進(jìn)度，4.1開(kāi)工時(shí)間：2015年10月1日，竣工日期：2016年6月30日。……五、雙方的義務(wù)和責(zé)任，……5.2.3承包人應(yīng)在接到開(kāi)工通知后日內(nèi)，按照投標(biāo)文件及時(shí)向工地調(diào)遣或雇傭人員和調(diào)配施工設(shè)備、材料進(jìn)入工地，按施工總進(jìn)度要求完成施工準(zhǔn)備工作。若承包人未按合同要求按時(shí)調(diào)遣人員、設(shè)備、材料，或擅自變更投標(biāo)文件中承諾的項(xiàng)目經(jīng)理或總工程師，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)違約責(zé)任。承包人向工地調(diào)遣或雇傭主要人員包括（一）主要人員：項(xiàng)目經(jīng)理黎強(qiáng)、技術(shù)負(fù)責(zé)人楊文森、施工員陳華、安全員代林、質(zhì)檢員李猛；（二）現(xiàn)場(chǎng)管理人員：現(xiàn)場(chǎng)負(fù)責(zé)人查永昌。……十、合同變更10.2轉(zhuǎn)包與分包，10.2.1承包人不得將其承包的工程轉(zhuǎn)包或違法分包；不得通過(guò)租用、借用他人資質(zhì)證書(shū)承攬工程；承包人如有上述行為，發(fā)包人有權(quán)立即解除合同……。元泰建設(shè)公司與重慶市涪陵區(qū)水磨灘水庫(kù)管理所還于同日簽訂了《工程建設(shè)廉政合同》《按期支付農(nóng)民工工資合同》，并分別繳納了履約保證金27萬(wàn)元、廉政保證金4萬(wàn)元、農(nóng)民工工資支付保證金8萬(wàn)元至涪陵區(qū)水務(wù)局指定專(zhuān)用賬戶(hù)保管。
后經(jīng)組織施工，水磨灘節(jié)水改造工程五標(biāo)段于2016年6月30日竣工，并于2016年7月16日第一次通過(guò)驗(yàn)收。2017年5月26日，水磨灘水庫(kù)管理所委托成都中天誠(chéng)工程造價(jià)咨詢(xún)有限公司作出《涪陵區(qū)農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)水磨灘中型灌區(qū)節(jié)水配套改造工程（設(shè)計(jì)變更部分）五標(biāo)段工程竣工結(jié)算審查報(bào)告》，審查結(jié)果載明：該工程結(jié)算送審金額3754231.44元，審定金額3569440.41元，綜合審減金額184791.03元。綜合審減率4.92%。上述審查結(jié)果已經(jīng)建設(shè)單位、施工單位確認(rèn)。施工期間，元泰建設(shè)公司分別于2015年9月29日、2015年12月10日、2016年9月18日以《工程付款申請(qǐng)及審批表》向監(jiān)理單位申請(qǐng)支付工程進(jìn)度款。經(jīng)監(jiān)理工程師簽字、監(jiān)理公司蓋章后，水磨灘水庫(kù)管理所共向元泰建設(shè)公司支付工程款（含預(yù)付款）2150500元。
2016年12月16日，由項(xiàng)目法人水磨灘水庫(kù)管理所、原涪陵區(qū)水務(wù)局、代建機(jī)構(gòu)涪陵區(qū)珍溪鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)服務(wù)中心、設(shè)計(jì)單位重慶江源工程勘察設(shè)計(jì)有限公司、監(jiān)理單位重慶華大建筑工程監(jiān)理有限公司、施工單位元泰建設(shè)公司、質(zhì)量和安全監(jiān)督機(jī)構(gòu)涪陵區(qū)水利電力基本建設(shè)質(zhì)量監(jiān)督管理站、運(yùn)營(yíng)管理單位涪陵區(qū)小型水庫(kù)管理站組成的單位工程驗(yàn)收工作組對(duì)涪陵區(qū)洪湖水庫(kù)干渠、隧洞、左支渠、右支渠、萬(wàn)丈崖支渠沿線(xiàn)工程進(jìn)行了第二次驗(yàn)收，并出具《涪陵區(qū)農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)水磨灘中型灌區(qū)節(jié)水配套改造工程洪湖水庫(kù)渠道單位工程驗(yàn)收鑒定書(shū)》，驗(yàn)收結(jié)論為：依據(jù)《水利水電建設(shè)工程驗(yàn)收規(guī)程》（ＳＬ223-2008），驗(yàn)收組通過(guò)現(xiàn)場(chǎng)查看，核查資料后一致認(rèn)為，該單位工程已按設(shè)計(jì)要求全部完成、資料基本齊全，施工中未發(fā)生質(zhì)量和安全事故，單位工程中5個(gè)部分工程質(zhì)量全部合格，合格率100%，原材料及中間產(chǎn)品質(zhì)量合格，根據(jù)《水利水電工程施工質(zhì)量檢驗(yàn)與評(píng)定規(guī)程》（ＳＬ176-2007），單位工程質(zhì)量等級(jí)評(píng)定為合格，同意通過(guò)單位工程驗(yàn)收。水磨灘節(jié)水改造工程五標(biāo)段同時(shí)移交涪陵區(qū)小型水庫(kù)管理站。
2017年7月4日，元泰建設(shè)公司向水磨灘水庫(kù)管理所申請(qǐng)支付除質(zhì)保金178472.02元外的工程款1240468.39元（兩項(xiàng)共計(jì)1418940.41元）和退還履約保證金27萬(wàn)元、廉政保證金4萬(wàn)元、農(nóng)民工工資保證金8萬(wàn)元（三項(xiàng)保證金共計(jì)39萬(wàn)元）。監(jiān)理單位重慶華大建筑工程監(jiān)理有限公司分別于2017年7月6日蓋章確認(rèn)除質(zhì)保金外的工程款金額、于2018年4月23日審核通過(guò)保證金退還申請(qǐng)。同時(shí)，水磨灘節(jié)水改造工程五標(biāo)段建設(shè)管理負(fù)責(zé)人于2017年7月18日也在工程付款申請(qǐng)及審批表上簽名。2018年5月14日，水磨灘水庫(kù)管理所全部退還了元泰建設(shè)公司保證金共計(jì)39萬(wàn)元，但工程款沒(méi)有通過(guò)付款審批。
2019年1月11日，原涪陵區(qū)水務(wù)局召集了“項(xiàng)目法人水磨灘水庫(kù)管理所，設(shè)計(jì)單位重慶市水利電力建筑勘測(cè)設(shè)計(jì)研究院、重慶江源工程勘察設(shè)計(jì)有限公司（負(fù)責(zé)重大設(shè)計(jì)變更），建設(shè)單位水磨灘水庫(kù)管理所、涪陵區(qū)江北街道辦事處農(nóng)業(yè)服務(wù)中心（負(fù)責(zé)后壩水庫(kù)渠道）、涪陵區(qū)珍溪鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)服務(wù)中心（負(fù)責(zé)洪湖水庫(kù)渠道），監(jiān)理單位重慶華大建筑工程監(jiān)理有限公司，施工單位重慶市天地人實(shí)業(yè)有限公司（一標(biāo)段）、重慶市力通建筑工程有限公司（二標(biāo)段）、重慶金海隆建筑工程有限公司（三標(biāo)段）、重慶市錦新建筑有限公司（四標(biāo)段）、元泰建設(shè)公司（五標(biāo)段），質(zhì)量和安全監(jiān)督機(jī)構(gòu)涪陵區(qū)水利電力工程質(zhì)量監(jiān)督管理站，運(yùn)營(yíng)管理單位水磨灘水庫(kù)管理所、涪陵區(qū)小型水庫(kù)管理站、馬鞍街道農(nóng)業(yè)服務(wù)中心、李渡街道農(nóng)業(yè)服務(wù)中心、義和鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)服務(wù)中心”進(jìn)行第三次驗(yàn)收，驗(yàn)收結(jié)論為竣工驗(yàn)收工作組同意涪陵區(qū)農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)水磨灘中型灌區(qū)節(jié)水配套改造項(xiàng)目通過(guò)竣工驗(yàn)收。
2019年10月29日，元泰建設(shè)公司訴請(qǐng)涪陵區(qū)人民法院判令水磨灘水庫(kù)管理所支付工程款1418940.41元、違約金723746.52元、保證金利息25677.71元。案件爭(zhēng)議焦點(diǎn)為水磨灘水庫(kù)管理所是否應(yīng)當(dāng)支付逾期付款違約金以及逾期退還保證金利息。2019年12月12日，涪陵區(qū)人民法院作出（2019）渝0102民初8048號(hào)民事判決書(shū)，判決水磨灘水庫(kù)管理所在判決生效后10日內(nèi)支付元泰建設(shè)公司工程款1418940.41元，并分別自2017年9月5日起至2017年12月16日止以1240468.39元為基數(shù)、自2017年12月17日起至付清之日止以1418940.41元為基數(shù)，按日利率0.6‰支付違約金。水磨灘水庫(kù)管理所不服，以案涉《重慶市水利水電土建工程施工合同》存在非法轉(zhuǎn)包行為而無(wú)效、不應(yīng)支付違約金等提起上訴并舉示了涪水罰字﹝2020﹞001號(hào)行政處罰決定、監(jiān)理單位情況說(shuō)明等證據(jù)。重慶市第三中級(jí)人民法院于2020年4月22日立案受理，后以水磨灘水庫(kù)管理所未提供直接證據(jù)證明元泰建設(shè)公司存在分包、轉(zhuǎn)包情形未予采納水磨灘水庫(kù)管理所意見(jiàn)，并于2020年6月19日作出（2020）渝03民終538號(hào)民事判決駁回了水磨灘水庫(kù)管理所的上訴。2020年7月15日，水磨灘水庫(kù)管理所通過(guò)重慶農(nóng)村商業(yè)銀行向元泰建設(shè)公司支付了款項(xiàng)2287370.11元，其中工程款1418940.41元，違約金868429.7元。
2020年2月9日，重慶華大工程管理有限公司出具《重慶市涪陵區(qū)農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)水磨灘中型灌區(qū)節(jié)水配套改造項(xiàng)目（五標(biāo)段）監(jiān)理情況說(shuō)明》，具體內(nèi)容為：2020年2月5日涪陵區(qū)水利局召集項(xiàng)目業(yè)主內(nèi)幕監(jiān)理方代表、現(xiàn)場(chǎng)管理人員對(duì)五標(biāo)段項(xiàng)目建設(shè)管理等有關(guān)工作情況進(jìn)行匯報(bào)，會(huì)后，要求各方寫(xiě)出書(shū)面材料，現(xiàn)將監(jiān)理工作大概情況說(shuō)明如下：一、監(jiān)理單位是如何核發(fā)施工許可證的。監(jiān)理單位未核發(fā)施工許可證，只是根據(jù)施工單位報(bào)送的開(kāi)工準(zhǔn)備資料下發(fā)了開(kāi)工令。二、對(duì)施工單位施工人員履職到崗情況是如何監(jiān)督的。主要是通過(guò)會(huì)議形式要求施工單位施工人員到崗履職，如在2015年9月18日涪陵區(qū)農(nóng)發(fā)水磨中型灌區(qū)節(jié)水配套改造項(xiàng)目業(yè)主、建設(shè)管理、監(jiān)理及施工單位聯(lián)絡(luò)會(huì)上要求施工方報(bào)送駐現(xiàn)場(chǎng)項(xiàng)目管理人員派遣函；在2015年9月25日?qǐng)D紙會(huì)審、技術(shù)交底、現(xiàn)場(chǎng)答疑會(huì)上再次對(duì)施工方作了要求，要求施工單位施工人員到崗履職，但施工單位一直未按投標(biāo)（或者合同）所列人員到崗履職。五標(biāo)段項(xiàng)目自開(kāi)工到竣工，黎強(qiáng)（項(xiàng)目經(jīng)理）、楊文森（元泰建設(shè)公司法人、該項(xiàng)目技術(shù)負(fù)責(zé)人）、陳華（施工員）、代林（安全員）、李猛（質(zhì)檢員）從未到過(guò)工程施工現(xiàn)場(chǎng)且未參與現(xiàn)場(chǎng)施工管理，施工現(xiàn)場(chǎng)管理由查永昌（現(xiàn)場(chǎng)管理人員）負(fù)責(zé)。三、對(duì)工程嚴(yán)重超標(biāo)且未完善手續(xù)的情況為何不提出異議，簡(jiǎn)單通過(guò)完工驗(yàn)收。工程嚴(yán)重超標(biāo)是由設(shè)計(jì)變更、當(dāng)?shù)鼐用褚笤黾咏ㄔO(shè)項(xiàng)目、設(shè)計(jì)與地形地質(zhì)不符、開(kāi)挖收方情況與投標(biāo)清單不符等多方面的原因造成的。設(shè)計(jì)變更已按程序進(jìn)行了審批，其余情況報(bào)送業(yè)主并經(jīng)同意后實(shí)施的。完工后按驗(yàn)收程序進(jìn)行了驗(yàn)收。
2020年3月9日，根據(jù)涪陵區(qū)水利局水利站關(guān)于“元泰建設(shè)公司在2015年‘涪陵區(qū)農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)水磨灘中型灌區(qū)節(jié)水配套改造工程五標(biāo)段項(xiàng)目’建設(shè)過(guò)程中，又符合《水利工程施工轉(zhuǎn)包違法分包等違法行為認(rèn)定查處管理暫行辦法》第五條第七項(xiàng)之情形，涉嫌對(duì)項(xiàng)目轉(zhuǎn)包、分包或掛靠施工”的舉報(bào)，涪陵區(qū)水利局進(jìn)行了立案查處。2020年3月10日，涪陵區(qū)水利局對(duì)時(shí)任珍溪鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)服務(wù)中心主任況守華（合同上的項(xiàng)目負(fù)責(zé)人，負(fù)責(zé)項(xiàng)目統(tǒng)籌協(xié)調(diào)管理工作）、水磨灘水庫(kù)管理所所長(zhǎng)劉天劍（主要參與項(xiàng)目方案的審定，施工過(guò)程中工程變更的審查和工程完工的驗(yàn)收）、珍溪鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)服務(wù)中心工作人員彭鳳咸（業(yè)主代表，負(fù)責(zé)項(xiàng)目施工監(jiān)督、管理、矛盾糾紛協(xié)調(diào)工作）、重慶華大工程管理有限公司工作人員鄧志（工程總監(jiān)）、洪湖水庫(kù)管理所所長(zhǎng)楊曉洪（負(fù)責(zé)施工現(xiàn)場(chǎng)安全、糾紛協(xié)調(diào)、質(zhì)量監(jiān)督等現(xiàn)場(chǎng)管理）、元泰建設(shè)公司資料員李世平進(jìn)行了調(diào)查（項(xiàng)目資料整理）。
2020年3月13日，涪陵區(qū)水利局發(fā)出涪水協(xié)調(diào)﹝2020﹞第01號(hào)協(xié)助調(diào)查函，要求元泰建設(shè)公司提供黎強(qiáng)、楊文森、陳華、代林、李猛、查永昌等6人如下資料：一、到達(dá)水磨灘中型灌區(qū)項(xiàng)目施工工地的依據(jù)（包含報(bào)到冊(cè)簽到、施工現(xiàn)場(chǎng)辦公的圖片及影像資料）；二、勞動(dòng)合同復(fù)印件和繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)的相關(guān)依據(jù)，五標(biāo)段建設(shè)期間領(lǐng)取相應(yīng)工資或獎(jiǎng)金等報(bào)酬的簽字確認(rèn)依據(jù)；三、考勤記錄和原始施工日志；四履職的依據(jù)（包括會(huì)議記錄、相關(guān)圖片及影像資料、質(zhì)量評(píng)定檢查記錄等）；五技術(shù)交底會(huì)、項(xiàng)目變更、重要隱蔽工程驗(yàn)收、分部分項(xiàng)驗(yàn)收、工程完工驗(yàn)收、工程竣工驗(yàn)收的相關(guān)會(huì)議記錄、現(xiàn)場(chǎng)圖片及影像資料等。元泰建設(shè)公司收到后未予理會(huì)。
2020年3月23日，涪陵區(qū)水利局作出涪水罰告字﹝2020﹞第001號(hào)《水行政處罰案件告知理由、告知權(quán)利通知書(shū)》，告知了元泰建設(shè)公司違法事實(shí)、處罰法律依據(jù)、擬處罰結(jié)果和陳述申辯權(quán)。元泰建設(shè)公司收到后進(jìn)行了如下陳述申辯：一、指派了項(xiàng)目負(fù)責(zé)人、技術(shù)負(fù)責(zé)人專(zhuān)人專(zhuān)崗，除部分勞務(wù)分包外，全部自行實(shí)施完成，并不存在違法轉(zhuǎn)包分包或掛靠施工行為。二、在工程建設(shè)施工及竣工交付驗(yàn)收合格過(guò)程中，業(yè)主和各級(jí)各部門(mén)均從未指出過(guò)存在違法違規(guī)行為。工程竣工3年后才認(rèn)定存在違法分包行為，違背法不溯及既往原則。即使有違法也超過(guò)了行政處罰時(shí)效。三、未告知事實(shí)、理由、依據(jù)情況下，擬進(jìn)行行政處罰屬程序違法”。
2020年3月30日，涪陵區(qū)水利局作出涪水罰字﹝2020﹞001號(hào)行政處罰決定，認(rèn)定：2015年9月，元泰建設(shè)公司中標(biāo)取得重慶市涪陵區(qū)珍溪鎮(zhèn)洪湖村等村社建設(shè)的“涪陵區(qū)農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)水磨灘中型灌區(qū)節(jié)水配套改造工程（設(shè)計(jì)變更部分）五標(biāo)段”項(xiàng)目承包施工資格，與招標(biāo)人重慶市涪陵區(qū)水磨灘水庫(kù)管理所簽訂《涪陵區(qū)水利水電土建工程施工合同》，但元泰建設(shè)公司在整個(gè)施工過(guò)程中，投標(biāo)確定派駐的項(xiàng)目負(fù)責(zé)人、技術(shù)負(fù)責(zé)人、財(cái)務(wù)負(fù)責(zé)人、質(zhì)量管理負(fù)責(zé)人、安全管理負(fù)責(zé)人等主要管理人員，從未到過(guò)施工現(xiàn)場(chǎng)，而是由查永昌以元泰建設(shè)公司名義在組織施工，實(shí)屬不履行合同約定的責(zé)任和義務(wù)，將其承包的工程全部轉(zhuǎn)給他人施工的行為。上述行為違反了《建筑工程質(zhì)量管理?xiàng)l例》第二十五條第三款及《水利工程施工轉(zhuǎn)包違法分包等違法行為認(rèn)定查處管理暫行辦法》第五條第（七）項(xiàng)的規(guī)定。確認(rèn)元泰建設(shè)公司上述違法行為有下列證據(jù)為證：1.水行政執(zhí)法調(diào)查筆錄、證人證言、視頻。2.《涪陵區(qū)水利水電土建工程施工合同》。3.工程建設(shè)相關(guān)資料。……我局認(rèn)為，你公司一直未提供關(guān)于該項(xiàng)目不存在違法轉(zhuǎn)包、分包或掛靠施工行為的相關(guān)佐證材料，經(jīng)調(diào)查有確實(shí)充分的證據(jù)，故陳述申辯理由不成立；依據(jù)全國(guó)人大常委會(huì)法制工委印發(fā)《對(duì)建筑施工企業(yè)母公司承接工程后交由子公司實(shí)施是否屬于轉(zhuǎn)包以及行政處罰法兩年追溯期認(rèn)定法律適用問(wèn)題的意見(jiàn)》（法工辦法﹝2017﹞223號(hào)）“對(duì)于違法發(fā)包、轉(zhuǎn)包、分包、掛靠的建筑工程竣工驗(yàn)收之日起計(jì)算”。該工程于2019年1月21日竣工驗(yàn)收，至今沒(méi)有超過(guò)2年的追溯時(shí)效。綜上，我局根據(jù)《建設(shè)工程質(zhì)量管理?xiàng)l例》第六十二條第一款，對(duì)元泰建設(shè)公司作出如下處罰：處以該工程施工合同價(jià)款百分之零點(diǎn)七罰款（合同總價(jià)為2688120.41），罰款金額為18816.84元（大寫(xiě)人民幣壹萬(wàn)捌仟捌佰壹拾陸圓捌角肆分）。現(xiàn)于接到本行政處罰決定書(shū)之日起十五日內(nèi)到我局領(lǐng)取《非稅收入一般繳款書(shū)》到中國(guó)工商銀行重慶市分行各營(yíng)業(yè)網(wǎng)點(diǎn)繳納罰款。逾期不繳納罰款，我局將每日按罰款數(shù)額的3%加處罰款。并告知了申請(qǐng)行政復(fù)議或提起行政訴訟的權(quán)利。
原審法院認(rèn)為，行政行為應(yīng)當(dāng)證據(jù)確鑿，適用法律、法規(guī)正確，符合法定程序。住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部《建設(shè)工程監(jiān)理規(guī)范》5.1.8規(guī)定，簽發(fā)工程開(kāi)工令應(yīng)當(dāng)具備施工單位現(xiàn)場(chǎng)質(zhì)量、安全生產(chǎn)管理體系已建立，管理及施工人員已到位，施工機(jī)械具備使用條件，主要工程材料已落實(shí)。5.2.12規(guī)定，項(xiàng)目監(jiān)理機(jī)構(gòu)應(yīng)安排監(jiān)理人員對(duì)工程施工質(zhì)量進(jìn)行巡視，巡視應(yīng)當(dāng)包括施工現(xiàn)場(chǎng)管理人員，特別是施工質(zhì)量管理人員是否到位。《建設(shè)工程監(jiān)理規(guī)范》還規(guī)定了監(jiān)理文件資料管理。本案，涪陵區(qū)水利局根據(jù)現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管人員、工程總監(jiān)、資料員的證言和元泰建設(shè)公司不配合提交相應(yīng)資料的行為，直接認(rèn)定元泰建設(shè)公司從未派遣“項(xiàng)目負(fù)責(zé)人、技術(shù)負(fù)責(zé)人、財(cái)務(wù)負(fù)責(zé)人、質(zhì)量管理負(fù)責(zé)人、安全管理負(fù)責(zé)人”等主要管理人員到過(guò)施工現(xiàn)場(chǎng)。
關(guān)于現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管人員、工程總監(jiān)、資料員的證言。上述證人除資料員外，其他證人或系現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管人員或系監(jiān)理人員。對(duì)于元泰建設(shè)公司的違法行為，現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管人員、監(jiān)理人員有提出整改、進(jìn)行舉報(bào)的責(zé)任。現(xiàn)無(wú)證據(jù)表明上述人員在水磨灘節(jié)水改造工程五標(biāo)段工程施工過(guò)程中提出過(guò)整改意見(jiàn)或進(jìn)行過(guò)舉報(bào)。相反，監(jiān)理單位還下達(dá)了開(kāi)工令、審核同意支付相應(yīng)工程款。水磨灘節(jié)水改造工程五標(biāo)段工程通過(guò)涪陵區(qū)水利局組織竣工驗(yàn)收后，水磨灘水庫(kù)管理所與元泰建設(shè)公司因工程款支付問(wèn)題產(chǎn)生民事糾紛。水磨灘水庫(kù)管理所一審敗訴后，相關(guān)單位才開(kāi)始舉報(bào)、現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管人員監(jiān)理人員等才出面證明元泰建設(shè)公司存在“項(xiàng)目負(fù)責(zé)人、技術(shù)負(fù)責(zé)人、財(cái)務(wù)負(fù)責(zé)人、質(zhì)量管理負(fù)責(zé)人、安全管理負(fù)責(zé)人”等主要管理人員從未到過(guò)施工現(xiàn)場(chǎng)的行為，這些證人證言與“事不過(guò)當(dāng)時(shí)”常理常情相悖。另在長(zhǎng)達(dá)9個(gè)月的工期和5.86公里施工范圍內(nèi)，證人證明“項(xiàng)目負(fù)責(zé)人、技術(shù)負(fù)責(zé)人、財(cái)務(wù)負(fù)責(zé)人、質(zhì)量管理負(fù)責(zé)人、安全管理負(fù)責(zé)人”等主要管理人員從未到過(guò)施工現(xiàn)場(chǎng)就是極其困難的。同時(shí)，證人證言有易變的特點(diǎn)，證人或者當(dāng)事人事后關(guān)于案件情節(jié)的描述，存在根據(jù)利害關(guān)系重新取舍的可能，故在沒(méi)有其他證據(jù)予以佐證的情形下，對(duì)證人證言不宜采信。關(guān)于元泰建設(shè)公司不配合提交相應(yīng)資料的行為。行政處罰是一種損益性行政行為，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)對(duì)其作出的行政處罰提供充分確鑿的證據(jù)。行政相對(duì)人沒(méi)有提供證據(jù)證明自己存在違法行為的法律責(zé)任。根據(jù)《建設(shè)工程監(jiān)理規(guī)范》的要求，元泰建設(shè)公司是否存在“項(xiàng)目負(fù)責(zé)人、技術(shù)負(fù)責(zé)人、財(cái)務(wù)負(fù)責(zé)人、質(zhì)量管理負(fù)責(zé)人、安全管理負(fù)責(zé)人”等主要管理人員從未到過(guò)施工現(xiàn)場(chǎng)的違法行為，涪陵區(qū)水利局可通過(guò)調(diào)取監(jiān)理單位的監(jiān)理文件資料予以證明。
綜上，涪陵區(qū)水利局認(rèn)定元泰建設(shè)公司“項(xiàng)目負(fù)責(zé)人、技術(shù)負(fù)責(zé)人、財(cái)務(wù)負(fù)責(zé)人、質(zhì)量管理負(fù)責(zé)人、安全管理負(fù)責(zé)人”等主要管理人員從未到過(guò)施工現(xiàn)場(chǎng)的基本事實(shí)不清，并根據(jù)《水利工程施工轉(zhuǎn)包違法分包等違法行為認(rèn)定查處管理暫行辦法》第五條第一款第（七）項(xiàng)認(rèn)定元泰建設(shè)公司存在轉(zhuǎn)包行為的主要證據(jù)不足。據(jù)此，根據(jù)《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第七十條第（一）項(xiàng)之規(guī)定，判決撤銷(xiāo)涪陵區(qū)水利局于2020年3月30日作出涪水罰字﹝2020﹞001號(hào)行政處罰決定。案件受理費(fèi)50元，由涪陵區(qū)水利局負(fù)擔(dān)。
涪陵區(qū)水利局上訴請(qǐng)求撤銷(xiāo)原判，并改判駁回元泰建設(shè)公司的訴訟請(qǐng)求。其理由為:一、原審判決事實(shí)認(rèn)定錯(cuò)誤，法律適用錯(cuò)誤，應(yīng)依法予以改判。涪陵區(qū)水利局作為水利行政執(zhí)法部門(mén)，對(duì)元泰建設(shè)公司在水利工程中的違法行為作出行政處罰，是根據(jù)水利部《水利工程施工轉(zhuǎn)包違法分包等違法行為認(rèn)定查處管理暫行辦法》和《建設(shè)工程質(zhì)量管理?xiàng)l例》之規(guī)定，依法履行法定職權(quán)。元泰建設(shè)公司的違法行為，是從有關(guān)單位舉報(bào)，所獲取的違法線(xiàn)索并依法立案、調(diào)查取證后，作出的行政處罰。該處罰決定從接受舉報(bào)、立案調(diào)查取證、權(quán)利義務(wù)告知、行政處罰作出、送達(dá)等，均是依據(jù)法定程序進(jìn)行。如果涪陵區(qū)水利局對(duì)有舉報(bào)的違法行為不予立案、不予調(diào)查，放任違法行為發(fā)生，涪陵區(qū)水利局就會(huì)存在行政不作為的失職失責(zé)問(wèn)題。原審法院以涪陵區(qū)水利局行政處罰證據(jù)不足為由，撤銷(xiāo)其行政處罰決定書(shū)，與事實(shí)嚴(yán)重不符。涪陵區(qū)水利局窮盡了一切合法的、可能的調(diào)查職能進(jìn)行調(diào)查取證，因被處罰人及轉(zhuǎn)分包人拒不配合調(diào)查取證，涪陵區(qū)水利局又不具有司法強(qiáng)制調(diào)查手段，致使涪陵區(qū)水利局難以獲取施工方的《內(nèi)部責(zé)任承包書(shū)》。盡管取證艱難，但涪陵區(qū)水利局仍然依法通過(guò)工程的監(jiān)理單位、業(yè)主單位、珍溪鎮(zhèn)農(nóng)服中心、施工方現(xiàn)場(chǎng)人員等相關(guān)證人取得了元泰建設(shè)公司違法行為的客觀證據(jù)材料，證明元泰建設(shè)公司未按照合同約定派遣項(xiàng)目負(fù)責(zé)人、技術(shù)負(fù)責(zé)人、財(cái)務(wù)負(fù)責(zé)人、質(zhì)量管理負(fù)責(zé)人、安全負(fù)責(zé)人到場(chǎng)參與施工及管理。其違法行為客觀真實(shí)，對(duì)其行政處罰完全符合相關(guān)法律法規(guī)規(guī)定，人民法院依法應(yīng)予以維持。原審法院對(duì)涪陵區(qū)水利局行政處罰調(diào)查的證人證言不予采信，主觀認(rèn)為證人證言有易變的特點(diǎn)，并存在利害關(guān)系取舍，顯然屬于錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)。行政機(jī)關(guān)作為執(zhí)法部門(mén)與證人之間并無(wú)任何利益關(guān)系或行政隸屬關(guān)系存在。雖然所涉工程屬于水利建設(shè)工程，但該工程由獨(dú)立的事業(yè)法人機(jī)構(gòu)水磨灘水庫(kù)管理所組織實(shí)施，涪陵區(qū)水利局既不是項(xiàng)目業(yè)主單位也不是工程款支付單位，何來(lái)的利害關(guān)系存在，這顯然屬于主觀推斷。原判認(rèn)為，案涉工程量大，工期長(zhǎng)，相關(guān)人員從未到過(guò)施工現(xiàn)場(chǎng)是極其困難的，顯然屬于事實(shí)認(rèn)定錯(cuò)誤。施工合同約定，元泰建設(shè)公司應(yīng)派出5名施工管理人員入駐現(xiàn)場(chǎng)，但元泰建設(shè)公司始終未派遣施工管理人員到崗，這是轉(zhuǎn)包或者借用企業(yè)資質(zhì)的明顯特征，是違法從事工程建設(shè)活動(dòng)的違法行為。其行為嚴(yán)重違反水利部規(guī)章的明確規(guī)定和建筑法及建筑質(zhì)量管理?xiàng)l例的禁止性規(guī)定。原審判決認(rèn)為，元泰建設(shè)公司在較長(zhǎng)工期內(nèi)約定的工程組織人員和管理人不到崗是不可能的，進(jìn)一步認(rèn)為涪陵區(qū)水利局以此對(duì)其處罰沒(méi)有直接的轉(zhuǎn)包或者借用資質(zhì)的證據(jù)而判決撤銷(xiāo)涪陵區(qū)水利局依法作出的行政處罰，從而放縱了元泰建設(shè)公司的違法行為，這是非常錯(cuò)誤的。我局獲取的（2019）渝0102民初2004號(hào)《民事判決書(shū)》，也直接證明元泰建設(shè)公司涉案工程完全系自然人查永昌借用元泰建設(shè)公司的名義，支付重慶大正建設(shè)工程經(jīng)濟(jì)技術(shù)有限公司涪陵分公司投標(biāo)代理費(fèi)，在中標(biāo)后又與元泰建設(shè)公司簽訂“內(nèi)部責(zé)任承包協(xié)議”，元泰建設(shè)公司只收取結(jié)算工程總價(jià)款2%的管理費(fèi)，將工程全部轉(zhuǎn)包給查永昌個(gè)人施工。我局提交的（2019）渝0102民初2004號(hào)民事判決書(shū)是在原審期間提交，是因該判決書(shū)在2020年5月20日才在中國(guó)裁判文書(shū)網(wǎng)發(fā)布，涪陵區(qū)水利局獲取后，及時(shí)將該判決書(shū)提交給原審法院，但原審判決全然不顧元泰建設(shè)公司確有違法轉(zhuǎn)包或者借用資質(zhì)的事實(shí)存在。二、原審判決不應(yīng)以業(yè)主單位涪陵區(qū)水磨灘水庫(kù)管理所與元泰建設(shè)公司之間的民事糾紛來(lái)主觀臆測(cè)上訴人之行政處罰決定的合法性、有效性。涪陵區(qū)水利局對(duì)元泰建設(shè)公司違法行為的行政處罰，是依據(jù)全國(guó)人大常委會(huì)、國(guó)務(wù)院、水利部、建設(shè)部制定的法律、行政法規(guī)及相關(guān)的規(guī)章，依法作出的行政處罰。而工程建設(shè)的業(yè)主單位涪陵區(qū)水磨灘水庫(kù)管理所與元泰建設(shè)公司之間的工程施工合同糾紛屬于民事糾紛范疇，與行政機(jī)關(guān)并無(wú)民事法律關(guān)系，更無(wú)利益糾葛。原審判決對(duì)涪陵區(qū)水利局依法查處違法行為的動(dòng)機(jī)給予主觀猜疑因而撤銷(xiāo)涪陵區(qū)水利局依法作出的處罰決定，沒(méi)有事實(shí)依據(jù)，嚴(yán)重?fù)p害了國(guó)家行政機(jī)關(guān)的公正性、權(quán)威性。三、原審法院并未充分認(rèn)識(shí)元泰建設(shè)公司將涉案工程轉(zhuǎn)包的基本事實(shí)。因元泰建設(shè)公司及實(shí)際承包人查永昌拒不配合調(diào)查取證等原因，我局在調(diào)查取證時(shí)未能獲取他們之間簽訂的《工程項(xiàng)目?jī)?nèi)部承包管理責(zé)任書(shū)》，但從案外人劉勇訴查永昌、元泰建設(shè)公司一案中可知，其案外人查永昌從投標(biāo)之初就是借用元泰建設(shè)公司資質(zhì)進(jìn)行投標(biāo)、競(jìng)標(biāo)，并在競(jìng)標(biāo)成功后與其簽訂將競(jìng)標(biāo)工程全部轉(zhuǎn)包的《工程項(xiàng)目?jī)?nèi)部承包管理責(zé)任書(shū)》，原審法院罔顧基本事實(shí)，該案判決也進(jìn)一步印證了我局的行政處罰決定事實(shí)清楚、證據(jù)確鑿。
本院二審查明的事實(shí)與原審查明的事實(shí)相同
判決結(jié)果
駁回上訴，維持原判。
二審案件受理費(fèi)50元，由重慶市涪陵區(qū)水利局負(fù)擔(dān)。
本判決為終審判決
合議庭
審判長(zhǎng)劉厚勇
審判員唐正東
審判員簡(jiǎn)元華
二〇二一年一月十二日
法官助理張瑩
書(shū)記員張馨月
判決日期
2021-03-23
